碳稅作為控制溫室氣體排放的重要政策工具之一，已在許多國家發揮其預設作用，也是氣候領域學界研究熱點。本篇文章從碳稅實施的理論依據出發，剖析國際碳稅的制度設計和發展趨勢，梳理我國碳稅開徵的歷史爭論，希冀為我國實現雙碳目標提供有益借鑑。
碳稅歷史發展
碳稅始於上世紀90年代，是最早用於實現氣候目標的政策工具之一，甚至早於《聯合國氣候變化框架公約》。它以含碳燃料（如煤炭、柴油、天然氣）為徵稅對象，向化石燃料生產者或消費者徵收，旨在解決環境的負外部性問題。
早期的碳稅政策集中在北歐國家。1990年芬蘭率先徵收，緊隨其後的是1991年的挪威和瑞典，以及1992年的丹麥。這些稅收主要針對能源部門，並依附當時已有的燃料消費稅體系，將稅率與燃料碳含量聯繫起來。然而這一早期碳稅浪潮後，將近15年沒有新的司法管轄區實施類似稅收政策。2000年代，歐盟在各成員國無法就碳稅提案達成一致意見後，決定採用碳排放交易體系（ETS）作為替代方案。這一舉措加上《京都議定書》“靈活機制（Flexible Mechanisms）”的發展，使得許多國家將注意力集中在碳市場工具上，碳稅受到的關注逐漸減少。
2000年代末，ETS高額的監管成本和金融危機引發的大幅碳價波動，讓人們重新將目光放回碳稅機制。2008年，一些發達國家（如瑞士、澳大利亞和日本）開始制定和實施碳稅。2010年代初，新興經濟體首次提出碳稅，南非、印度、墨西哥以及後來的智利和新加坡決議通過稅收實現其氣候政策目標。這一次的碳稅浪潮基本沿襲了早期北歐的消費稅模式，但在此基礎上還借鑑了ETS系統的碳抵銷和基準線制度，建立了複雜的監測、報告和核查（MRV）體系，以及一系列優惠措施和稅收使用方法，避免對經濟發展和弱勢群體產生過多負面影響。
近三十年的經驗表明，碳稅是一種多功能政策工具，可以適應廣泛的國情和政策目標。它不僅增加了商品稅和服務稅在稅收收入中的占比，幫助司法管轄區減少對所得稅和增值稅的依賴，還利用碳稅收入重新分配社會資源，實現一系列氣候目標和社會福祉，助力全球應對氣候變化。
國際碳稅實踐
自1990年芬蘭開徵碳稅以來，歐美各國以及新興經濟體紛紛著手實施碳稅。歷經三十餘年的漸進式發展，許多國家在推進碳稅制度過程中積累了寶貴的立法和實踐經驗，探索並制定出一套適合本國國情的碳稅徵收體系。本報告從碳稅實施的理論依據出發，梳理國際碳稅的制度設計和發展趨勢，從政策模式、稅制要素和政策效益三方面剖析國際實踐經驗，以期為我國建立契合基本國情的碳稅制度提供一定借鑑。
2.1 政策模式
總體而言，國際上碳稅的政策模式分為三種：獨立型、融入型和複合型。獨立型政策是指將碳稅作為單獨的稅種徵收，並在立法中單獨明確碳稅的法定地位，例如加拿大的《溫室氣體污染定價法》、南非的《碳稅法案》和新加坡的《碳定價法案》。融入型政策是將碳稅融入現有的節能減排或環境保護稅收體系中，不單獨制定碳稅立法。一些國家（如瑞典、丹麥等北歐國家）將碳稅作為能源稅或燃料稅的單獨子目徵收，另一些國家（如德國、斯洛維尼亞）碳稅是作為環境稅或生態稅的一部分存在。日本則較為特殊，它將碳稅作為石油煤炭稅的附加稅進行徵收。與獨立型相比，融入型政策依附現有稅收體系，可以節約立法和征管成本，保持稅制框架的穩定性，因此是目前國際碳稅的主流模式。複合型政策是碳稅與碳市場等其他碳定價機制並行的模式，主要存在於歐盟地區。大部分參與歐盟碳排放權交易體系（EU ETS）的國家，如法國、葡萄牙、愛沙尼亞，都將碳稅作為碳市場在控排主體調控範圍外的補充機制，優化稅負模式。
各國的政策模式也並非一成不變，從發展歷程看，大部分國家經歷了從融入型到獨立型、複合型的轉變。最早開徵碳稅的芬蘭共經歷三次政策改革：初始階段（1990-1994年）僅對所有礦物燃料單獨徵收碳稅；第二階段（1995-1996年）將碳稅納入能源稅，開啟“能源-碳”混合稅體系；第三階段（1997年以後）由於混合稅標準難以統一、監管複雜，芬蘭決定取消混合制度，採用獨立型碳稅。2005年EU ETS建立後，芬蘭和其他已開徵碳稅的歐盟國家逐步開展稅收制度改革，由單一碳稅政策轉變為碳稅-碳市場並行的複合政策。
2.2 稅制要素
稅制要素主要包括納稅義務人、課稅對象、計稅依據、稅率、稅收優惠和收入使用，是每一稅種設計和執行的基本元素。各個司法管轄區會根據自身社會經濟背景和法規條件確定適合的稅制要素。
1. 納稅義務人
碳稅的納稅義務人應當是排放溫室氣體的所有單位和個人，國際實踐中主要分為三類。一是在化石燃料供應端，對化石燃料生產商、進口商和經銷商徵稅。這種模式方便征管，能夠減少稽徵成本和社會阻力，是大部分新興經濟體（如阿根廷、哥倫比亞、墨西哥下加利福尼亞州）的選擇。第二類是在化石燃料消費端，對排放設施和/或家庭個人徵稅。多數發達經濟體採用這種模式：新加坡、智利向年排放2.5萬噸以上的設施運營商徵收碳稅；丹麥、日本、美國博爾德市對居民、商業和工業用戶同時課稅；英國氣候變化稅則豁免了自然人的納稅義務，只針對工商業企業和公共服務部門徵收。該模式將碳價信號傳導給消費者，有利於喚起企業和個人消費者節能減排的意識。但納稅人較為分散和多元，不便於管控，因而只有經濟發達、稅製成熟的司法管轄區採用。第三類是同時對化石燃料的供應端和消費端徵稅，目前只有少數應用案例。荷蘭碳稅將化石燃料生產商、進口商、經銷商和消費者均設定為納稅義務人；加拿大英屬哥倫比亞省要求總經銷商在化石燃料首次銷售時，繳納與終端消費者應納稅額相當的保證金，並在“總經銷商-批發商-零售商-消費者”的交易鏈條中逐層收回保證金。
2. 課稅對象
碳稅的課稅對象是生產經營活動和日常生活中排放的溫室氣體。在國際實踐中各國會基於本國產業結構和主要排放源，選擇不同的課稅對象。以芬蘭為例，1990年其產業結構以化學、冶金、機械工業等高耗能產業為主，因此政策初期就針對工業和運輸部門消耗化石能源產生的二氧化碳排放徵稅。英國以服務業和能源行業為主要產業，碳排放主要來自發電，因此英國碳稅適用於電力部門和大型耗電設施的二氧化碳排放。目前，絕大部分司法管轄區都只針對二氧化碳排放徵收碳稅，僅有西班牙（氟化溫室氣體）和新加坡（二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、六氟化硫、氫氟碳化物和全氟化碳）涵蓋了非二溫室氣體。
3. 計稅依據
在計稅依據上，目前主要存在三種模式。一是根據化石燃料碳含量計征，早期實施碳稅的瑞典、挪威、丹麥等歐洲國家主要採用這種模式。但隨著技術水平和監測能力的提升，第二波碳稅浪潮的國家（如日本、新加坡、南非）選擇折算碳排放作為計稅依據，通過化石燃料消耗量和排放因子間接折算二氧化碳排放量。一些歐洲國家（如芬蘭）在稅制改革後也從碳含量計征轉變為折算排放量計征。第三種計稅依據是實際碳排放，這種模式能直接反映排放主體的排放量，推動企業提高能效和採用碳減排技術。但由於對計量技術和實施成本的要求較高，目前只有波蘭、捷克等少數國家採用。2019年，芬蘭再次進行計稅改革，開創了第四種計稅依據，將原本只包含燃燒排放的計算方法拓展至燃料的全生命周期排放。2022年美國《清潔競爭法案》提案，摒棄了以上四種模式絕對碳含量或絕對排放量的計稅方法，選擇向相對碳含量徵稅。若產品的碳含量超過基準線（即美國同類產品的平均水平），則對超出部分徵收碳稅。《清潔競爭法案》的聰明之處在於，直接懲罰高排放的生產者而非所有產生排放的生產者，企業會有更大動力去降低自身產品的碳含量以減少稅負。
4. 稅率
不同司法管轄區的稅率水平存在明顯差異，從低於5美元/噸碳（如日本、波蘭、墨西哥等）到超過130美元/噸碳（瑞典、瑞士、烏拉圭、列支敦斯登）不等，但總體還是以低稅率為主。
從國際經驗看，稅率的制定貫徹“低起點、動態性、差異化”的立法理念。大部分國家在碳稅開徵初期都選擇了較低的稅率水平，以降低經濟擾動和弱化社會阻力。隨後根據國民經濟形勢和社會發展狀況，循序漸進地提高碳稅稅率，直至高於企業減排的邊際成本。芬蘭在碳稅推行之初，僅設置了1.2歐元/噸碳的稅率，經歷多次稅制改革後，目前已大幅提升至77歐元/噸碳。新加坡2019年開徵碳稅時稅率為5新元/噸碳，計劃在未來十年分階段提高稅率，分別上調至2024-2025年的25新元/噸碳，2026-2027年的45新元/噸碳，以及2030年的50-80新元/噸碳。加拿大魁北克省建立了周期性動態調整機制，稅率水平會根據每年燃料銷售量和通貨膨脹率重新調整。
除了動態變化的稅率，許多國家還根據不同排放體量、行業或化石燃料採取差異化的稅率結構。芬蘭選擇超額累進稅制，碳稅稅率與碳排放量成正比；丹麥採用分行業徵收標準，對供暖、照明、生產行業的碳排放分別按100%、90%、25%的比例徵收；英國和日本針對不同化石燃料設定不同的稅率，例如煤炭0.15便士/(kW·h)、天然氣0.15便士/(kW·h)，或石油2800日元/千升、煤炭1370日元/噸。與這些國家相反，瑞典在碳稅實行初期採用“一刀切”政策，對所有行業和化石燃料取統一稅率。最終給能源密集型產業帶來極大衝擊，導致瑞典國內生產總值大幅下降。針對這種情況，瑞典重新調整稅率政策，逐步降低工業部門的稅率水平，減免造紙業、製造業等能源密集型企業的稅額。通過制定差異化碳稅稅率，瑞典經濟得以復甦。
5. 稅收優惠
由於碳稅徵收會對特定行業和人群造成極大負面影響，各司法管轄區為保證社會經濟穩定，設置了稅收優惠和免稅條款。在國際實踐中這類政策主要面向四類群體。一是能源密集型和出口貿易型企業。碳稅課徵會增加這類企業的生產成本，削弱國際競爭力。大部分發達地區（如加拿大各省、北歐國家）都對出口燃料、國際航空及國際航運燃料免徵碳稅，對部分高耗能企業實行稅收返還。二是減排達標企業。瑞士和英國對簽訂氣候變化協議並達到協議規定能效的企業實行稅收折扣，美國博爾德市規定居民自願購買新能源電力的部分可免予納稅，這些優惠政策通過制度性激勵推動企業和個人的低碳減排。三是居民群體。碳稅稅負可能通過價格機制轉嫁給消費者，降低勞動者收入份額和居民消費水平，因此政府需採取措施避免對居民個人尤其是低收入群體造成過重負擔。一些國家（如加拿大各省、法國、日本）對家用能源以及農林牧漁耗能採取減征或豁免政策，另一些國家（如英國、瑞典）降低個人所得稅或養老金繳納金額，以此減少居民碳稅稅負壓力，滿足居民群體的基本生活需求。四是受重複計稅的企業。碳稅可能與其他碳定價機制或其他稅種形成雙重管控，為避免企業承擔雙倍稅負，許多國家採用免徵碳稅的政策。例如歐盟國家針對EU ETS覆蓋的運營商設置了免稅條款，法國針對農業部門繳納的能源產品國內消費稅（TICPE）部分賦予了碳稅豁免權。
6. 收入使用
2021年國際碳稅收入279.9億美元，年增幅約3.7%。但不同司法管轄區稅收差異較大，最高的法國達84億美元，最低的如波蘭、墨西哥下加利福尼亞州、愛沙尼亞僅有約100萬美元。這與各地區不同的行業覆蓋、計稅依據、稅率水平等稅制要素息息相關。
碳稅收入的使用主要包括統籌使用和專款專用兩種類型。在國際經驗中，大多數國家不指定特定資金用途，將碳稅收入納入一般公共預算，用於再返還。例如芬蘭對能源密集型行業實施稅收返還；丹麥將碳稅收入的一部分用於補貼民用能源，一部分用於補貼企業節能投資，或向繳納增值稅的企業實施稅收返還；英國通過減少企業繳納的國民保險金、節能環保技術投資補貼、碳基金三種方式實現稅收再返還。這種碳稅收入的統一管理有利於統籌考量政府財政收入基本盤，為企業所得稅和個人所得稅的精準減稅釋放空間，實現氣候和社會福祉。
2.3. 政策效益
徵收碳稅為許多國家帶來了“雙重紅利”，一方面增加財政稅收，另一方面減少溫室氣體排放，實現經濟發展與生態環境之間的協同推進。根據世界資源研究所的排放數據，絕大多數國家在實施碳稅政策後，碳排放總量都有不同程度的下降。丹麥2019年碳排放29.7百萬噸，相比1992年開徵碳稅時的57.0百萬噸大幅下降47.9%，是國際上減排效益最顯著的國家。瑞典2019年碳排放35.0百萬噸，相比開徵年（1991年）54.2百萬噸下降35.5%。其能源結構也得到了明顯改善，生物燃料在瑞典城市區的使用占比目前已達到50%，高碳量化石燃料在工業耗能中的占比已低至30%。碳稅政策正推動著瑞典進行低碳轉型。作為開徵國中能源消費最高的日本，其排放量也在碳稅實施後以每年3%的速率持續下降。2019年日本碳排放總量為10.8億噸，相比開徵年（2012年）減少了1.7億噸，表明碳稅課徵對日本減排具有促進作用。
智利、哥倫比亞和挪威是三個較為特殊的國家，排放量在實施碳稅後逆勢增長。其中智利和哥倫比亞於2017年開徵碳稅，目前仍處於初期階段，政策較為寬鬆。兩國均只覆蓋了能源排放，對較大的排放設施課徵，小型設施豁免。碳價也處於5美元/噸碳的低位。因此兩國的政策效益還未顯現。但挪威早於1991年就開徵碳稅，覆蓋所有行業的溫室氣體排放，稅率也已高達88美元/噸碳，排放量卻在1991-2019年間增加了31.54%。研究表明，這些令人驚訝的結果與挪威的豁免措施息息相關。挪威出於保護本國生產和國際競爭力的考慮，對大範圍的化石燃料密集型行業採取了免徵政策。而這些零稅行業同樣也是碳稅在縮減生產規模和減少排放方面最有效的行業，主要由加工業組成，如金屬、工業化學品和製漿造紙行業。還有學者表示，挪威碳稅缺乏與多種氣候減排工具（如EU ETS）之間的協調，導致邊際減排成本差異很大，降低了碳稅政策的成本效率和減排效率。
典型減排案例
1. 日本
日本是減排效益最顯著的國家之一。1990-2007年，其碳排放在波動中上升；2008年受全球金融危機影響，能源、工業等產業活動有所減少，碳排放也大幅下降；但2009年後經濟復甦，碳排放量快速反彈，一度升至歷史最高值。2012年日本開始課徵碳稅，排放量開始以每年3%的速率持續下降，目前已經回到1990年的水平。
2. 墨西哥
墨西哥作為發展中國家，排放量自1990年就呈現平穩的上升趨勢。2014年聯邦政府實施全國範圍內的化石燃料碳稅政策，其碳排放便停止了增長走勢，開始在470 MtCO2e小幅波動。與日本不同，墨西哥碳稅的減排作用尚不明顯，但也於2017年初現下降趨勢。
3. 瑞士
瑞士排放量的變化趨勢是多數歐洲國家的寫照。1990年代，國家已經實現碳達峰，能源消費基本維持穩定，排放量在43-45 MtCO2e的區間波動。2008年瑞士針對工業、電力和建築部門的化石燃料消費開徵碳稅，打破原來穩定的能源消費結構，可再生能源利用逐年提高，化石燃料消費和排放量開始回落。
4. 英國
不同於多數國家，英國在課徵碳稅之前排放量就已呈現輕微的下降趨勢，但落實政策後，排放量下降的速率明顯加快，可見碳稅加速推動了英國的減排目標。
碳稅與碳關稅
開徵碳稅會帶來碳泄漏的風險，引發不同地區間的成本差異和生產轉移。因此在碳稅的基礎上，衍生出了邊境稅收調節機制，即“碳關稅”。碳關稅是指司法管轄區針對高耗能進口產品徵收的排放關稅。這與碳稅一樣，都是針對溫室氣體排放所徵收的稅種，都可以起到一定的減排和財政稅收作用。但二者又存在“稅”與“關稅”的區別：
- 徵收對象
關稅只針對貨物徵收，而稅的徵收對象可以是貨物，也可以是家庭個人；
- 徵收領域
關稅針對進出司法管轄區關境的商品，稅針對境內商品；
- 徵收機關
關稅由海關負責徵收，稅由境內財政或稅務主管部門徵收。
由於碳關稅的徵收領域並非本土產品而是進口產品，因此需要一個參照物銜接：
- 碳成本
在歐盟碳邊境調節機制中，參照物是碳成本。所有進口產品的單位碳排放成本須與歐盟本土產品的單位碳排放成本持平，低碳成本的進口產品需要繳納碳關稅。在此情景中，碳稅稅率（或碳市場交易價格）所定義的碳價是碳關稅徵收的對標標準。
- 碳含量
在美國《清潔競爭法案》提案中，參照物是碳含量。超過美國產品平均碳含量的進口產品需要繳納碳關稅，與此同時，超過平均碳含量的本土產品也需要繳納碳稅。在此情境中，稅收平等地適用於進口高碳產品和本土高碳產品，碳關稅等同於碳稅。
可見碳關稅作為碳稅的關稅衍生機制，需要以碳稅確定的碳成本或碳含量作為參照標準，對進口產品徵收稅收。關於碳關稅的進一步分析，我們將在未來一期月刊中詳細展開。
中國碳稅爭論
早在2009年，中國財政部、財科所等多個國家部委科研機構就開始探討中國碳稅的徵收時機和條件。2010年，發改委和財政部聯合發布《中國碳稅稅制框架設計》專題報告，提出了我國碳稅制度的實施框架和路線圖。其中建議，我國適合在2012年前後推出碳稅，針對石化、煤炭、電力等重點能源行業徵收，稅率水平在“2012年10元/噸碳，2020年40元/噸碳”或“2012年20元/噸碳，2020年100元/噸碳”。
一直以來，中國財政部都在努力推進碳稅落地。這與碳稅稅收可以增加政府財政收入，擴大國家整體投資規模有關。此外，碳稅屬於稅法框架下的內容，短期不會改弦更張，相比碳市場往往有更高的制度穩定性，更便於政府部門管理。對於市場主體來說，碳稅是一個事先確定的固定碳價，因此可以對減排技術研發和投資形成一個比較穩定的收益預期，有利於企業據此調整生產、促進創新，安排長期減排計劃。碳稅因此也受一些追求穩定性和可預見性的企業支持。
與此同時，反對聲也接踵而來。時任發改委能源研究所的姜克雋研究員表示，徵收碳稅將使中國經濟狀況惡化。雖然從長遠看，徵收碳稅的負面影響會不斷弱化，但對於中國這樣一個經濟高速發展的發展中國家，通過徵收碳稅來實現溫室氣體減排，經濟代價十分高昂。時任中國企業家聯合會研究室副主任胡遲認為，碳稅在操作層面還很難實施。其徵收範圍較廣，覆蓋多個能源行業，獲取數據信息難度較大、成本較高。為搭建碳稅基礎設施而捨棄部分經濟發展，並非明智之舉。當然真正讓政府猶豫不決的，是高耗能類國有企業的強烈反對。一些傳統能源、鋼鐵和電力的國有企業出於對營業成本和效益的考慮，一直在排斥節能減排和相關政策，給政府開徵碳稅帶來了層層阻礙。從2010年代記者對鋼鐵企業負責人的採訪可知，若開徵碳稅，鋼鐵企業不僅要承擔自身稅負，作為煤炭行業的下游，還要承擔煤炭轉嫁到消費端的稅負成本。而當時鋼鐵市場萎靡不振，鋼材價格無力上漲，企業只能自行消化。進一步的成本壓力將導致更多鋼鐵企業面臨倒閉，衝擊就業市場。時任中國石油天然氣集團財政稅收處處長桂王來在接受採訪時也表示，碳稅出台會加重石油企業的生產成本，壓縮企業盈利空間，波及經濟和社會等多方面的利益和關係。
鑑於碳稅會引起較大的國內生產總值損失和社會負擔，以及考慮到兼顧減排效率和公平是一個長期又複雜的問題，中國碳稅開徵被暫時擱置。
中國綠色稅制體系
中國雖沒有對碳排放直接設置單獨的稅收政策，但也初步建立了以環境保護稅、資源稅、耕地占用稅等稅種“多稅共治”，以企業所得稅、增值稅、車輛購置稅等系統性稅收優惠政策“多策組合”的綠色稅制體系。涵蓋資源開採、生產、流通、消費、排放五大環節八個稅種。這些稅制主要通過兩種作用機制間接促進低碳行為，一是對增加碳排放等負外部性行為的約束機制（如對環境污染、破壞森林資源、消費木製產品等行為進行徵稅，增加其成本），二是對促進碳吸收等正外部性行為的激勵機制（如對採用綠色環保技術或使用清潔能源的企業、使用新能源汽車的個人進行稅收補償或減免措施，使其獲得收益）。
結語
中國是碳排放大國，排放量占全球總量的27.6%，遠高於其他國家，所以我們非常重視氣候變化問題。2020年9月習近平主席提出“30·60”目標，面對國際和國內對碳排放治理的新局勢，我們一方面加強對低碳、零碳、負碳等科技的研發、建立健全碳排放交易市場、研究國內碳稅徵收工具，提升全產業鏈應對碳稅的能力，另一方面堅持“共同但有區別的責任”原則，積極與歐美國家開展碳稅機制磋商，為我國經濟轉型發展和生態文明建設創造有利條件。